Le conseil d’Etat fustige la lenteur de la justice administrative à Mayotte

C’est ce qu’a rappelé le conseil d’Etat à l’occasion d’une série de vingt-quatre arrêts rendus le jeudi 28 février. Il est assez rare qu’il y ait le même jour autant de décisions à propos des dysfonctionnements d’une seule juridiction, en l’occurrence le tribunal administratif de Mayotte. Les principes rappelés par les juges du Palais-Royal, qui fustigent les délais de ces procédures administratives à Mayotte, n’en ont que plus d’importance.

Ces vingt-six décisions contiennent toutes deux considérants de principe, rédigés en termes similaires. Ainsi le conseil d’Etat commence-t-il par rappeler : « Il résulte des principes généraux qui gouvernent le fonctionnement des juridictions administratives que les justiciables ont droit à ce que leurs requêtes soient jugées dans un délai raisonnable. Si la méconnaissance de cette obligation est sans incidence sur la validité de la décision juridictionnelle prise à l’issue de la procédure, les justiciables doivent néanmoins pouvoir en faire assurer le respect. Ainsi, lorsque la méconnaissance du droit à un délai raisonnable de jugement leur a causé un préjudice, ils peuvent obtenir la réparation de l’ensemble des dommages, tant matériels que moraux, directs et certains, ainsi causés par le fonctionnement défectueux du service public de la justice. Le caractère raisonnable du délai de jugement d’une affaire doit s’apprécier de manière à la fois globale, compte tenu, notamment, de l’exercice des voies de recours, particulières à chaque instance, et concrète, en prenant en compte sa complexité, les conditions de déroulement de la procédure et, en particulier, le comportement des parties tout au long de celle-ci, mais aussi, dans la mesure où la juridiction saisie a connaissance de tels éléments, l’intérêt qu’il peut y avoir, pour l’une ou l’autre, compte tenu de sa situation particulière, des circonstances propres au litige et, le cas échéant, de sa nature même, à ce qu’il soit tranché rapidement. Lorsque la durée globale de jugement n’a pas dépassé le délai raisonnable, la responsabilité de l’Etat est néanmoins susceptible d’être engagée si la durée de l’une des instances a, par elle-même, revêtu une durée excessive. » (considérant 2 des 24 décisions)

C’est là un rappel que l’exigence du délai raisonnable, qualifiée de « principe général » gouvernant le fonctionnement des juridictions administratives, s’apprécie dans chaque affaire de manière concrète (« in concreto », disent les juristes), au regard d’un certain nombre de critères (complexité du litige, diligences des parties, office du juge dans le déroulement de l’instance), et de manière globale, en considération de la durée de l’ensemble de la procédure. Avec la précision que, si la durée globale du procès peut être considérée comme raisonnable, l’une des instances de celui-ci peut voir sa durée excessive qualifiée de déraisonnable, portant donc atteinte à un droit fondamental du justiciable et engageant de ce fait la responsabilité de l’Etat.

Puis, poursuivent les juges de la 4^e chambre du conseil par un second considérant de principe commun à toutes les décisions : « Il résulte également des principes généraux qui gouvernent le fonctionnement des juridictions administratives que, si la responsabilité de l’Etat est susceptible d’être engagée en raison du fonctionnement défectueux du service public de la justice, un délai excessif dans l’exécution d’une décision juridictionnelle engage, en principe, la responsabilité de la personne à qui incombait cette exécution. Lorsque la carence de cette personne donne lieu à une procédure juridictionnelle d’exécution, celle-ci doit être jugée dans un délai raisonnable, une durée de jugement excessive étant susceptible d’engager la responsabilité de l’Etat en raison du fonctionnement défectueux du service public de la justice. La durée globale de jugement, en vertu des principes rappelés au point précédent, est à prendre en compte jusqu’à l’exécution complète de ce jugement. » (considérant 3 des 24 décisions)

Là encore, ce rappel est le bienvenu : la durée du procès ayant permis d’obtenir une décision définitive n’est pas seule à devoir être prise en compte pour juger du respect de ce délai raisonnable. Il faut aussi envisager la durée nécessaire à l’exécution du jugement, tant il est vrai qu’une décision de justice inexécutée équivaut à un déni de justice. Comme l’avait énoncé la Cour européenne des droits de l’homme dans l’un de ses grands arrêts, dans l’affaire Hornsby contre Grèce du 19 mars 1997, « ce droit [au recours juridictionnel] serait illusoire si l’ordre juridique interne d’un Etat contractant permettait qu’une décision judiciaire définitive et obligatoire reste inopérante au détriment d’une partie ». A ce titre, les procédures d’exécution sont elles aussi soumises aux exigences du procès équitable et doivent répondre à l’exigence de célérité de la justice.

Les vingt-quatre affaires soumises au conseil d’Etat étaient similaires. Des professeurs de l’enseignement secondaire public avaient en mai, juin et juillet 2019 demandé au tribunal administratif de Mayotte d’annuler pour excès de pouvoir des décisions implicites par lesquelles le vice-recteur de Mayotte avait rejeté leur demande de versement d’un complément de l’indemnité de remboursement partiel de loyer au titre d’une affectation dans l’île, complétée par des demandes d’injonction faite à l’Etat de leur verser la somme à ce titre et de réparation du préjudice subi du fait de cette décision implicite du vice-recteur. Dans des ordonnances rendues les 29 janvier (9 décisions), 3 février (7), 19 février (1), 8 mars (2), 12 mars (1), 26 mars (2), et 1^er avril 2021 (2), le président du tribunal administratif de Mayotte avait rejeté ces requêtes. Le conseil d’Etat a par la suite, le 23 septembre 2022, annulé les décisions du président du tribunal administratif de Mayotte et renvoyé l’affaire devant ce tribunal. Laquelle juridiction a enfin, le 30 décembre 2025, annulé les décisions implicites du vice-recteur de l’académie de Mayotte et condamné l’Etat à verser aux requérants diverses sommes à titre de complément de l’indemnité de remboursement partiel de loyer. Dans l’intervalle, les requérants avaient en février ou mars 2023, c’est-à-dire après les premières décisions de 2022 du conseil d’Etat, sollicité du juge des référés du tribunal administratif de Mayotte le versement d’une provision sur le fondement de l’article R 541-1 du code de justice administrative, prévoyant l’allocation par le juge de l’urgence d’une telle provision « lorsque l’existence de l’obligation n’est pas sérieusement contestable ». Par des décisions d’octobre 2023, le juge des référés du tribunal administratif de Mayotte avait rejeté ces demandes. Saisie d’un appel, le juge administratif des référés de la cour administrative d’appel de Bordeaux avait annulé ces ordonnances, par une série de décisions de février 2024, avant de procéder à la liquidation provisoire de l’astreinte prononcée, par une autre série de décisions rendues en septembre et octobre 2024, mais en refusant une nouvelle demande de liquidation en septembre 2025 ou, à la même date, une demande d’exécution des premières ordonnances rendues – à l’exception de deux décisions du 21 janvier 2026 ayant admis la liquidation provisoire de l’astreinte (arrêts n° 510466 et n° 510559).

Les justiciables ont en conséquence saisi en décembre 2025 le conseil d’Etat afin de faire condamner l’Etat à raison de la durée excessive des procédures engagées devant la juridiction administrative mahoraise dans le cadre des litiges les opposant au recteur de l’académie de Mayotte.

Durée déraisonnable de la procédure administrative

Par ces vingt-quatre décisions du 28 mai 2026, la haute juridiction administrative accorde une satisfaction partielle aux requérants et condamne l’Etat pour manquement à l’exigence du délai raisonnable de la procédure. Le conseil d’Etat estime que le « délai global de jugement », variant selon les affaires de 6 ans, 3 mois et 27 jours (arrêt n° 510538) à 6 ans, 10 mois et 10 jours (arrêt n° 510532) pour la procédure au fond, « n’apparaît pas excessif », ce qui ne manquera pas de laisser le citoyen-justiciable quelque peu perplexe devant une telle lenteur procédurale, de nature à porter atteinte à la crédibilité et à la fiabilité de la justice.

De même le conseil d’Etat ne considère-t-il pas que la durée globale des procédures de référé-provision, qui a pu aller d’un an et 17 jours (arrêt n° 510492) à 2 ans, 10 mois et 21 jours (arrêts n° 510466 et n° 510559), la moyenne de la durée pour les 24 affaires s’élevant à un peu plus de 1 an et 11 mois, ait pu excéder un délai raisonnable, ce qui laisse là encore songeur. L’allocation en référé d’une provision, dans l’attente d’une solution du litige au fond, est un moyen de protéger le justiciable bénéficiaire d’une obligation qui n’est pas sérieusement contestable. Or cet instrument garantissant une protection juridictionnelle provisoire perd tout son sens, et même sa raison d’être, si la durée pour l’obtention d’une décision provisionnelle est inutilement long, tant pour la fixation du montant de la provision que pour sa bonne exécution de la décision à laquelle contribue l’astreinte. La nature du litige, tout comme son enjeu particulier pour les justiciables, aurait pu conduire à une solution différente, de manière que fût garantie le droit à l’obtention d’une décision provisoire dans un délai raisonnable, nécessairement bref s’agissant d’une procédure d’urgence.

En revanche, les magistrats du Palais Royal considèrent, dans les vingt-quatre décisions, que la durée de l’instance devant le tribunal administratif de Mayotte, après renvoi du conseil d’Etat, de « 3 ans, 3 mois et 7 jours » a été largement excessive, ce alors que « le litige en cause ne présentait pas de difficulté particulière, eu égard notamment au motif d’annulation de l’ordonnance (…) du président de la 2^e chambre du tribunal administratif de Mayotte retenu par le conseil d’Etat », selon la formule retenue dans les vingt-six arrêts. En conséquence, les requérants étaient fondés « à soutenir que (leur) droit à ce que (leur) cause soit entendue dans un délai raisonnable a été méconnu » et, en conséquence, « demander, pour ce motif, la réparation du préjudice (…) subi de ce fait ». Une manière de pointer la défaillance de la juridiction administrative, pour le temps qu’elle a mis à apporter une solution à ces différentes affaires après le renvoi par le conseil d’Etat : la simplicité du litige, après les décisions de septembre 2022 de la haute juridiction administrative, ne justifiait pas une telle lenteur au détriment des justiciables. Le délai était au demeurant sans commune mesure avec celui d’ordinaire observé devant la juridiction mahoraise, la moyenne de la durée pour obtenir un jugement ayant été de 6 mois et 14 jours en 2025, selon le rapport 2026 de la juridiction. Circonstance aggravante, si l’on ose dire, le tribunal administratif n’a rendu l’ensemble ses décisions au fond que le 30 décembre 2025, soit peu de temps – trois semaines – après que les requérants eurent à nouveau saisi la justice, le 9 décembre, aux fins de faire reconnaître la responsabilité de l’Etat pour son défaut de célérité à faire trancher les litiges. Du reste, le ministère de la Justice, défendeur à ces instances en responsabilité, ne contestait pas la longueur excessive des procédures devant la juridiction mahoraise, ce qui rendait la condamnation de l’Etat inéluctable.

S’agissant enfin du préjudice subi par les demandeurs du fait de la lenteur de la justice, la haute juridiction administrative estime le préjudice moral subi par les requérants à la hauteur de 1.000 euros, alors que dans chacune des affaires était sollicitée l’allocation de la somme de 15.000 euros à titre de dommages-intérêts. Le conseil d’Etat veut bien reconnaître – rarement – le manquement de l’Etat dans la protection juridictionnelle due aux justiciables mais il l’indemnise chichement.

Si les magistrats administratifs de Mayotte font du mieux qu’ils peuvent avec peu de moyens et dans des conditions difficiles (voir encadré), cette affaire met une fois de plus la lumière sur les manquements de la justice sur le territoire mahorais. Il faut espérer que les moyens alloués à celle-ci seront sérieusement augmentés, pas seulement pour la nouvelle cité judiciaire espérée depuis plusieurs années et se faisant toujours attendre. D’ici là, il n’est pas exclu que ces décisions donnent quelque idée à des justiciables mahorais, ou à leurs avocats, pour pointer à nouveau ces lenteurs qui sont, pour le citoyen, de plus en plus difficiles à supporter, et ne font qu’ajouter à la défaillance générale, aggravée par Chido, de la plupart des services publics à Mayotte.

La justice mahoraise à la peine

Au-delà des affaires tranchées, c’est le fonctionnement de la justice administrative à Mayotte qui est sévèrement pointé du doigt. Si la situation de la juridiction mahoraise n’est pas isolée, les lenteurs de la justice administrative, mais aussi civile ou pénale, étant régulièrement critiquées partout dans l’hexagone et les territoires ultramarins, elle n’en demeure pas moins problématique. Nul ne peut contester que la justice administrative cumule à Mayotte bien des handicaps.

Insuffisance de moyens humains et financiers, tout d’abord. En visite dans l’île au mois de février 2026, le ministre de la justice et Garde des sceaux Gérald Darmanin a bien annoncé des renforts mais il s’agissait essentiellement des magistrats de l’ordre judiciaire, puisque le Tribunal judiciaire de Mamoudzou est en sous-effectif, seuls 16 magistrats sur les 20 que devraient compter le tribunal étant présents dans un territoire où la moyenne du nombre de juges par habitant demeure bien inférieure à la moyenne nationale, les greffiers étant également en nombre insuffisant. De fait, selon l’annonce faite par la chancellerie le 12 mai dernier, six postes sont offerts à Mayotte aux nouveaux auditeurs de justice de la promotion 2024, trois de juge, un de juge d’application des peines, et deux de substitut du procureur de la République. De son côté, la justice administrative souffre du même défaut de moyens humains : « elle fonctionne avec des effectifs réduits », n’avait pas caché le nouveau président des tribunaux administratifs de La Réunion et Mayotte, Jean-Michel Laso, lors d’une conférence de presse le 8 mars dernier (voir notre édition du 9 mars).

Conséquences du cyclone Chido, ensuite. Le bâtiment du tribunal administratif, situé dans les Hauts du Jardin du Collège, à Mamoudzou, a été sévèrement endommagé par le passage du cyclone Chido, si bien que l’activité s’en trouve compliquée. Les magistrats et greffiers travaillent toujours dans des espaces provisoires. Quant à la nouvelle cité judiciaire, promise depuis plus de quatre ans par l’ancien Garde des sceaux Eric Dupont-Moretti, elle est toujours à l’état de projet, alors que le tribunal judiciaire a lui aussi été fortement frappé par Chido, 40 % des bâtiments restant hors service.

Submersion contentieuse, enfin. Avec une immigration incontrôlée et des arrivées incessantes de kwassa, l’activité de la juridiction s’en ressent. Selon les années, le tribunal administratif consacre parfois plus de 90 % de son activité au droit des étrangers. Ainsi, au cours de l’année 2022, 5.918 requêtes contre les seules décisions d’éloignement du territoire d’étrangers en situation irrégulière (OQTF) étaient examinés, pour un total de 6.460 requêtes portées devant le tribunal administratif, soit 91% de l’activité totale de la juridiction. Un record en France, où le contentieux des étrangers représente en moyenne 43 % de l’activité des tribunaux administratifs. A quoi s’ajoutent des recours dilatoires formés par certains avocats, comme on l’a vu pendant l’opération Wuambushu, durant laquelle des avocats-justiciers, n’hésitant pas à insulter les juges (l’ancien président du tribunal administratif a été traité par trois d’entre eux de « fasciste » pour avoir simplement appliqué les lois de la République), des associations et un syndicat de magistrats, et des ONG ont mené une véritable guérilla juridictionnelle que le responsable d’un collectif de citoyens a pu, non sans raison, qualifier de « djihad juridique » en faveur des étrangers en situation irrégulière sur l’île ou occupant dans la plus totale illégalité le domaine public ou des terrains privés. Ce qui a conduit des parlementaires, en 2024, à envisager des pistes pour diminuer un tel contentieux. Par exemple, en cessant d’accorder des subventions publiques à des associations et ONG dont la seule activité est de contester les décisions des autorités administratives, l’Etat n’ayant pas à financer ceux qui participent à entretenir l’immigration clandestine. Une des voies sans doute à suivre.