27/02/2009 - Syndicat intercommunal d'eau et d'assainissement

27/02/2009 - Syndicat intercommunal d'eau et d'assainissement

 

{xtypo_dropcap}"A{/xtypo_dropcap}u terme de la période 2002-2006, la Chambre observe que la situation financière du Sieam s'est dégradée. Cela se manifeste par la baisse sensible de l'autofinancement disponible en 2006, un fonds de roulement négatif à compter de 2005 et un résultat de fonctionnement négatif en 2006, caractérisant l'aggravation de la situation." Dans son dernier rapport d'observations définitives sur la gestion du Sieam, la Chambre territoriale des comptes estime que le syndicat intercommunal est passé d'une situation financière relativement confortable jusqu'en 2004 à une situation beaucoup plus tendue, voire préoccupante, à compter de l'exercice 2007.

Cette situation s'explique d'abord par l'augmentation très importante des frais de fonctionnement du syndicat, qui ont parfois atteint des sommets vertigineux. Les frais de réception, qui sont passés de 6.419 € en 2002 à 36.324 € en 2006, ont augmenté de 466%. Selon le syndicat, cette augmentation s'expliquerait par l'organisation à Mayotte du Congrès des présidents et vice-présidents des communautés de communes et des agglomérations d'Outremer en 2006.

Les voyages et déplacements, qui ont coûté 30.603 € en 2002 contre 45.167 € en 2006, ont crû de 48%. Les frais de carburant, passés de 11.460 € en 2002 à 37.900 € en 2006, ont augmenté de 231%. Selon le syndicat, cette augmentation serait due à l'accroissement du parc de véhicules et au recrutement de personnels souvent en déplacement exerçant des fonctions de surveillance des travaux. Quant aux factures de téléphone, elles s'élevaient en 2002 à 25.414 € contre 66.049 € en 2006, soit une augmentation de 160%.

 

Les frais de missions des élus ont augmenté de 2.766% en cinq ans

 

Les frais de missions des élus remportent la palme : ils sont passés de 3.103 € en 2002 à 88.922 € en 2006, soit une augmentation de 2.766% ! L'augmentation de ce poste de dépenses de fonctionnement, multiplié par 28 en cinq ans, s'explique par le fait que plusieurs élus ont assisté à des formations ou à des congrès qui ont eu lieu pour l'année 2005 en Guyane, Guadeloupe et Paris, et en 2006 en Guadeloupe, à Bordeaux, Deauville, Lyon, Strasbourg, Lisbonne et en Martinique.

Selon Maoulida Soula, le nouveau président du Sieam depuis le 18 décembre dernier, ces augmentations sont avant tout imputables à l'augmentation de l'activité du syndicat : "Il faut aussi regarder en parallèle l'évolution du budget. Par exemple, le syndicat s'est équipé dernièrement du haut débit, ce qui a gonflé les frais téléphoniques". Le nouveau président du Sieam reconnaît toutefois qu'il y a eu des abus : "Il y a un certain nombre de frais qui ont explosé, comme les frais de réception. Un certain nombre de personnes ici mangeaient au restaurant tous les jours, aux frais du syndicat. Depuis que je suis là, personne n'est allé manger au restaurant", tient à assurer le président.

Selon lui, le fait que le service assainissement du Sieam soit récemment passé d'une délégation de service public à une régie explique l'augmentation du nombre de personnels et de véhicules. Au sujet des factures de carburant, même si le parc automobile a augmenté, le président constate qu'il y a eu "des dérives". Il y a des carnets de bord qui doivent être tenus à jour régulièrement, mais ce n'est pas suffisant : "Il va falloir mettre en place des contrôles plus stricts", préconise Maoulida Soula.

 

40 téléphones portables attribués sans plafond de communication

 

Concernant les téléphones portables attribués aux agents et aux élus, la Chambre n'est pas très tendre : "Au 31 décembre 2006, le syndicat mettait à disposition de ses personnels et des élus 36 téléphones portables. Ainsi, chaque service du syndicat dispose en moyenne de 2 téléphones portables et le nombre de téléphones (hors les 4 destinés aux personnels lors des astreintes et les 4 destinés au président et ses 3 vice-présidents) rapporté au nombre d'agents fait apparaître qu'un agent sur deux possède un téléphone portable. Aucune décision de l'assemblée délibérante, ni individuelle, n'a été prise pour attribuer ces téléphones".

En réponse à ces graves accusations, le syndicat a mené une enquête dans ses services pour identifier les abus, mais la Chambre préconise des mesures plus drastiques : "Interrogé sur les mesures mises en place pour assurer un contrôle du suivi des communications effectif et individualisé, le Sieam a précisé qu'il existe un suivi régulier des communications, qui fait apparaître que la consommation de 9 téléphones, sur les 21 attribués au personnel et aux élus du syndicat, a augmenté de plus de 50% sur la période. Cependant, aucune mesure permettant la limitation des consommations n'a été prévue. (…) La Chambre fait remarquer au Sieam, qu'en l'absence d'un contrôle effectif et individualisé du suivi des communications et compte tenu du montant très élevé des factures de téléphone relevées lors de l'instruction, l'utilisation excessive et à des fins personnelles par les élus et les agents du syndicat des téléphones qui leur ont été attribués, n'est pas à exclure."

Selon Maoulida Soula, il y a aujourd'hui 40 téléphones portables qui ont été attribués sans qu'aucun critère n'ait été défini au préalable et il n'y a eu aucune stratégie pour plafonner les consommations : "On est en train de tout remettre à plat. On ne donnera un téléphone qu'à ceux qui en ont vraiment besoin. On pourra limiter la consommation pour certaines personnes, avec un système de cartes ou d'abonnement : au-delà, la personne paiera ses communications de sa poche".

 

Certains ont été "très friands" de déplacements à l'extérieur

 

En ce qui concerne l'augmentation de 2.766% des frais de mission des élus, le président du syndicat reconnaît que ses collègues ont été "très friands" de déplacements à l'extérieur, "certains ont même fait le tour du monde". Il tient pourtant à souligner qu'"il y a des dossiers à défendre à l'extérieur, notamment pour obtenir des rallonges de crédits auprès du ministère de l'Outremer". De plus, aller voir en Martinique ou en Guadeloupe comment les élus gèrent les problèmes de l'eau et de l'assainissement "n'est pas une décision si ridicule", selon lui. "La formation des élus est un droit. Si un élu veut partir pour une mission très précise, c'est toujours quelque chose de positif. Nous avons des organismes habilités pour ces formations et c'est toujours bénéfique pour le syndicat, à condition que la formation se limite à nos domaines d'activités".

A côté de ces risques de dérives financières soulignées par la Chambre, les comptes du Sieam ne sont pas totalement fiables. Les amortissements des biens du Sieam ne sont pas effectués, ce qui ne rend pas sincères ses comptes de bilan et de résultats, car le syndicat ne tient pas d'inventaire de ses biens : "Seule une liste de quelques matériels de bureau, matériels informatiques et véhicules a pu être produite" et communiquée à la Chambre. De plus, le syndicat n'a pas tenu de comptabilité des dépenses engagées.

"En cours d'instruction, l'ordonnateur a indiqué que la comptabilité d'engagement n'est applicable au Sieam que depuis 2000 et que pour des raisons relatives à la formation du personnel et à l'utilisation du logiciel adéquat, la comptabilité d'engagement n'a commencé à être mise en place qu'à partir de l'exercice 2007". Cette carence comptable "entraîne des transferts de charges sur les exercices postérieurs et peut conduire à masquer un déficit de l'organisme".

Maoulida Soula, très calé en finances publiques, a tenu à rappeler que la dotation aux amortissements, qui est une obligation juridique, fait désormais partie de la nomenclature comptable du syndicat. Le problème est que le syndicat n'a pas encore d'état précis de son patrimoine, notamment au niveau de l'assainissement. "Nous effectuons déjà l'amortissement de nos biens, mais seulement de manière partielle. D'ici la fin de l'année, nous aurons une idée précise de notre patrimoine. Au niveau de l'assainissement, nous avons également le problème de la rétrocession des ouvrages aux communes, sauf pour la station du Baobab. Il n'y a pas encore de politique d'amortissement sur ces biens."

 

Des irrégularités dans la passation des marchés publics

 

La Chambre a également mis en exergue dans son rapport le taux très bas de réalisation des dépenses d'équipement effectuées par le syndicat : "Au cours de l'exercice 2006, le taux de réalisation des subventions d'équipement n'a été que de 35,15% pour le budget principal et 47,02% pour le budget annexe. Celui des dépenses d'équipement est à peine meilleur avec des chiffres respectivement de 62,57% et 26,82%.

Le Sieam a indiqué à la Chambre qu'il rencontrait des difficultés dans le versement des subventions attendues : les engagements pris par les partenaires sont parfois officialisés l'année suivante, voire plusieurs années après. Pour l'exercice 2006, c'est le retard dans le versement des subventions accordées par l'Etat qui expliquerait la médiocrité du taux de réalisation. Le syndicat a ajouté qu'en dépit de ces problèmes de versement tardif de subvention, il maintient le niveau de ses investissements, même si les dépenses d'investissement n'étaient, en moyenne, réalisée qu'à hauteur de 60%."

Outre les retards accumulés pour réaliser les travaux, le syndicat connaît également des faiblesses dans sa gestion de la commande publique. D'après le rapport de la Chambre, "l'analyse d'un échantillon significatif de marchés publics du Sieam de 2003 à 2007 montre que de nombreuses irrégularités ont été commises par le syndicat lors de la passation des actes, ce qui a amené le contrôle de légalité à faire part à la Collectivité de ses doutes sur le caractère légal desdits marchés et sur les risques d'annulation contentieuse que comportait le non respect par le syndicat des prescriptions du Code des marchés publics. (…) La répétition d'irrégularités constatée dans la passation des marchés publics du Sieam au cours des dernières années démontre que les procédures en matière de commande publique mises en place par le syndicat ne sont pas sécurisées et manquent de fiabilité."

Selon la Chambre, ces irrégularités constatées sont d'abord dues à un manque de formation parmi les agents du syndicat : "La Chambre rappelle au Sieam le rôle que la loi lui attribue en matière de formation de ses agents et le bénéfice qu'il peut en retirer au niveau du développement des compétences internes et de l'acquisition par ses agents de qualifications supplémentaires, de nature à garantir leur autonomie professionnelle. Une poursuite de l'effort en matière de formation professionnelle semble d'autant plus indispensable qu'au cours du contrôle un nombre important d'anomalies de gestion, tant administratives que comptables et financières, ont été relevées."

Pour remédier à ces carences de formation de son personnel, le président du syndicat assure qu'il "fera le nécessaire" pour que les agents soient mieux formés aux procédures du Code des marchés publics". Il envisage également de créer prochainement un pôle dédié à la passation des marchés publics et de réorganiser tous les services du syndicat pour plus d'efficacité. Un cabinet d'études devrait se pencher très bientôt sur cette question.

 

Le service assainissement toujours déficitaire

 

Le service public de l'eau à Mayotte est assuré par le syndicat, mais la partie exploitation est confiée à la Sogea Mayotte par un contrat d'affermage. La Chambre note que "l'affermage a dégagé un résultat d'exploitation de 2,31% en 2005 et 2,84% en 2006, ce qui est relativement faible". En outre, pour l'exercice 2005, la vente d'eau était déficitaire, avec un résultat de -1,8%, alors que la marge bénéficiaire pour les travaux de branchement a atteint 13,9%. La redevance eau potable a été augmentée en 2008 pour combler ce déficit. Selon Maoulida Soula, le Sieam connaît aujourd'hui des problèmes au niveau des branchements car la subvention du conseil général qui les finançait n'existe plus.

"Cette subvention était une mesure sociale, mais elle ne faisait pas l'objet de critères sociaux : n'importe qui pouvait demander un branchement, sans quasiment rien payer. Aujourd'hui, nous voulons mettre des critères, entre autres en fonction des revenus, pour que ces aides soient utilisées à bon escient et dirigées d'abord vers ceux qui sont vraiment dans la nécessité. Pour installer un deuxième compteur afin de louer un appartement par exemple, il ne faut pas que les propriétaires soient aidés".

Pour le service public de l'assainissement, le syndicat a des objectifs très ambitieux pour équiper Mayotte en stations d'épuration dans les prochaines années, évalués à hauteur de 500 millions d'euros (voir encadré). Les investissements dans l'assainissement sont financés par des subventions de l'Etat, à travers la convention de développement et le 12e Contrat de plan, et par la CDM. Cette année, 44 millions d'euros d'investissements sont prévus, dont 60% pour l'assainissement. "L'assainissement monte en puissance mais manque cruellement de moyens", constate Maoulida Soula, qui compte suivre les recommandations de la Chambre préconisant de séparer les comptabilités de l'eau et de l'assainissement.

Au-delà de ces futurs investissements, l'équilibre financier du service de l'assainissement n'est pas encore assuré, comme le souligne la Chambre : "Tandis que les charges de gestion s'élèvent à 2.062.525 € en 2006, soit 300% d'augmentation de 2004 à 2006, les recettes en provenance de l'exploitation (la facturation de l'assainissement auprès des abonnés n'a débuté qu'en 2005) évoluent lentement, à 348.636 € en 2006. Cette situation impose le versement d'une participation communale, aujourd'hui limitée à 3,20 € par habitant, soit 513.619 € en 2006, ainsi qu'une subvention d'équilibre conséquente de la part de la CDM : 1.329.297 € budgétée en 2006 pour un montant de 664.648 € effectivement réalisé. Malgré l'important volume des contributions en provenance des collectivités locales, le résultat de fonctionnement est devenu négatif en 2006 (-612.747 €), de même que la capacité d'autofinancement disponible (-383.469 €) et le résultat du compte administratif, après restes à réaliser (-153.191 €)."

Pour le président du syndicat, "le problème est que nous n'avons pas assez d'usagers raccordés. La première stratégie pour atteindre l'équilibre financier serait d'augmenter la redevance assainissement qui passerait de 1,16 € à 2,60 €, mais cette mesure serait mal comprise par la population. Nous sommes en train d'effectuer des tractations avec le conseil général pour obtenir des subventions d'équilibre : 1,6 million d'euros pour 2009, 1,2 million d'euros pour 2010 et 900.000 € pour 2011."

Une subvention qui va en décroissant car d'ici-là, 3 ou 4 stations d'épuration seront opérationnelles. Cette stratégie permettra d'augmenter le nombre d'usagers sans augmenter les prix. En outre, les raccordements clandestins sont plus nombreux que ceux qui payent, ce qui creuse d'autant plus le déficit d'exploitation du service public de l'assainissement. "On va étendre l'assiette en appliquant le Code de la santé publique : tous les gens paieront, même s'ils ne sont pas raccordés", précise le président du Sieam.

 

Un contrôle interne encore inexistant

 

Dans son rapport, la Chambre estime que "la situation financière du service public d'assainissement de Mayotte apparaît comme préoccupante, car les déficits se creusent au fil des exercices. La Chambre demande au Sieam de bien vouloir prendre, sans plus tarder, toutes les mesures pour augmenter les recettes en provenance des produits de l'exploitation du système d'assainissement. A cet égard, les marges de manœuvre semblent importantes, si l'on considère que 1.300 usagers seulement reçoivent des factures, alors que le nombre réel des abonnés raccordés est compris entre 3.200 et 4.000 et que le taux de recouvrement de la redevance n'était que de 67% à la fin de 2005." Aujourd'hui, le Sieam compte 2.400 abonnés pour l'assainissement : son objectif est d'avoir à terme autant d'abonnés pour l'assainissement que pour l'eau.

Pour corriger les nombreuses anomalies mises en avant par la Chambre, le Sieam ne pourra à l'avenir se passer d'un contrôle interne fiable, pour assurer un suivi rigoureux de ses finances et de sa gestion. Pour la Chambre, "cela permettrait en effet de structurer et de sécuriser la gestion des services, en termes d'efficacité, de rigueur et de risques de dérapage du fait de l'insuffisance de pilotages et de contrôles, notamment dans le secteur de la commande publique, de l'analyse de l'affermage et de son contrôle, du financement des recettes en investissement et de la maîtrise des frais de fonctionnement comme les consommations téléphoniques." Le président du syndicat a également l'intention de mettre en place un contrôle hiérarchique plus efficace "pour faire en sorte que chaque agent ses sente responsable de ce qu'il fait tout au long de la chaîne des différentes phases de construction".

Le Sieam comptera 70 agents à la fin de l'année, ce qui va augmenter encore ses dépenses de fonctionnement. De l'autre côté, les recettes de fonctionnement sont encore insuffisantes. Dans ses conclusions, la Chambre estime que l'avenir financier du syndicat est plutôt sombre, et qu'il sera nécessairement contraint de s'endetter davantage : "Compte tenu de la dégradation de sa capacité d'autofinancement, du caractère fortement négatif de son fonds de roulement (-916.473 € en 2006) et des faibles capacités contributives des communes adhérentes, le Sieam, peu endetté jusqu'à présent, sera désormais dans l'obligation de faire beaucoup plus appel à l'emprunt pour financer la part de ses investissements non couverts par des subventions.

Sachant que l'extension du réseau d'assainissement, encore embryonnaire à Mayotte, et celui du réseau d'eau nécessitent des investissements considérables, la dette du Sieam est appelée à croître dans d'importantes proportions. Les prévisions de travaux concernant le seul réseau d'eau sont estimées par le Sieam, dans sa version provisoire 2007 de son schéma directeur d'alimentation en eau potable de Mayotte, à quelques 58 M€ pour la période 2007 à 2020. Le résultat prévisible de cette évolution est une augmentation considérable du montant des frais financiers que le syndicat devra supporter, avec, pour conséquence, une nouvelle dégradation de son autofinancement disponible."

 

Julien Perrot

 


 

Les missions du Sieam

Créé le 1er janvier 1992, le Syndicat d'alimentation en eau de Mayotte (Saem) est devenu le Syndicat intercommunal d'eau et d'assainissement de Mayotte (Sieam) en avril 1998, après l'intégration de l'assainissement dans ses compétences.

En matière d'eau potable le syndicat exerce, en lieu et place des communes, l'étude, la réalisation, l'exploitation et l'entretien des ouvrages de production, d'adduction et de distribution d'eau potable, industrielle et agricole, existant ou à créer, en vue de la desserte des collectivités membres. La partie exploitation est confiée à la Sogea Mayotte par un contrat d'affermage.

Dans le domaine de l'assainissement, le syndicat exerce l'étude, la réalisation, l'exploitation et l'entretien des ouvrages de collecte et de traitement des eaux usées domestiques ou industrielles existant ou à créer sur le territoire de Mayotte. Le syndicat partage ses compétences statutaires avec la CDM en matière de construction d'équipements structurants (retenues collinaires, forages, stations de traitement, stations d'épuration, etc.).

 

Le service public de l'eau en chiffres

  • 29.385 abonnés
  • 160.000 habitants desservis
  • 4.841.300 m3 facturés
  • 650 km de réseau de canalisations d'eau potable
  • 43 points de prélèvement (captage : 12, pompage : 24, forage : 7)
  • 6 stations de traitement (5 usines d'eau douce et une unité de dessalement en Petite Terre)
  • 63 ouvrages de stockage totalisant une réserve de 26.400 m3, soit deux fois la consommation journalière moyenne
  • Les productions et les consommations ont été multipliées par 4 en 15 ans et le nombre d'abonnés par 3,6.
  • Le volume consommé par habitant est passé de 154 m3/hab/an en 1996 à 187 en 2006, ce qui correspond, pour une famille de 5 personnes, à une moyenne de 100 litre/jour/hab.

 

Un nouveau contrat d'affermage avec la Sogea, plus avantageux pour le Sieam

Dans sa séance du 8 décembre 2008, le tribunal administratif de Mayotte a annulé, en référé, la procédure d'attribution par le Sieam du nouveau contrat de délégation, par affermage, du service public de production, de traitement, de stockage et de distribution d'eau potable à Mayotte. La Sogea, filiale du groupe Vinci, avait en effet contesté le lancement d'une nouvelle procédure d'attribution du contrat d'affermage, qui datait de 1992. Le syndicat s'est pourvu en cassation devant le Conseil d'Etat et a finalement gagné, l'arrêt du Conseil d'Etat du 24 octobre 2008 faisant désormais jurisprudence. La procédure était donc régulière et a permis de corriger les défauts du premier contrat.

"Le premier contrat de 1992 était très mauvais", explique Mahafourou Saïdali, le directeur général des services du Sieam, "rien n'était prévu et il y avait beaucoup d'avenants. Le nouveau contrat signé le 8 mars 2008 a beaucoup d'avantages : il a été fixé par le syndicat avec les élus et les associations d'usagers, ce qui a permis de l'améliorer. Si les clauses du contrat ne sont pas respectées, il y a désormais la possibilité de sanctions. Il y a aussi maintenant des échéances précises pour la réalisation des travaux et la mise en place d'indicateurs pour les suivre. Les associations d'usagers tenaient à ce qu'il y ait une garantie pour les fuites, qui multipliaient parfois les factures par 3 ou 4, c'est désormais chose faite. De plus, en saison des pluies il y avait plus de problèmes pour alimenter en eau potable les particuliers, et pendant longtemps le fermier nous faisait des factures à part. Désormais, quelques camions-citernes sont prévus."


500 M€ pour construire 11 stations d'épuration

Le service public de l'assainissement est encore relativement limité à Mayotte : à ce jour, seul le secteur de Mamoudzou Nord dispose d'un assainissement collectif complet, c'est-à-dire une station de traitement des eaux usées (Step du Baobab, mise en service en mars 2001 avec une capacité nominale de 10.000 équivalent-habitant, pour une pollution entrante en 2006 de 16.000 équivalent-habitant) et un réseau permettant le raccordement des usagers.

L'assainissement des autres communes est assuré par 113 mini-stations, dont 80% sont hors service. Le Sieam déplore vivement cette situation héritée de la gestion précédemment assurée par la CDM. Depuis 2004, le syndicat tente de faire fonctionner une dizaine de ces mini-stations, qui dans les meilleurs des cas ne rendent pas les services payés par les usagers qui y sont raccordés. Ces mini-stations devraient disparaître progressivement, lors de la réalisation d'unités de traitement à l'échelle communale ou villageoise.

A ces équipements classiques s'ajoutent des stations utilisant la technique d'épuration par lagunage. Deux stations de ce type ont été mises en service en 2006 : la station de traitement par filtres plantés horizontaux à Labattoir quartier Totorosa et la station de Hachinoua à Tsingoni par filtre planté vertical. L'expérimentation consiste à déterminer un ratio de dimensionnement lié essentiellement au contexte climatique de l'île. Les plantes utilisées sont issues d'espèces endémiques à Mayotte.

Deux autres systèmes d'assainissement à l'échelle villageoise et inter-villageoise de type extensif seront mis en service prochainement : la station de traitement par lagunage aéré de Mronabéja (terminée depuis 2006) et dont il ne reste plus que le 4e réservoir à remplir (la capacité de cette unité de traitement est de 1.300 équivalent-habitant) et la station de traitement par lagunage aéré de Dzoumogné (en cours de construction), avec une capacité minimale de 6.000 équivalent-habitant extensible à 12.000, dont la mise en service était prévue au 2e semestre 2008.

Le Sieam a établi un ambitieux plan de développement de son réseau : des projets d'extension concernant deux stations de type "boue activées", à M'tzamboro et Dembéni (les travaux devraient commencer en août 2009), une extension de la Step du Baobab à 40.000 équivalent-habitant livrée à la fin de l'année 2009 et un système d'assainissement pour la zone de Bandrélé prévu pour 2009. D'autres unités de traitement d'assainissement des zones de Sada, Tsingoni et M'tsangamouji pourraient également voir le jour vers 2011. "Il faut aller très vite pour doter Mayotte de structures aux normes", souligne le président du Sieam.

En tout, ce ne sont pas moins de 10 projets qui sont en cours d'élaboration et qui vont nécessiter 500 millions d'euros d'investissement. "Aujourd'hui, nous en avons 110 millions", précise le président du Sieam, "nous avons les projets mais il nous manque l'argent". Et il y a bien sûr l'obstacle majeur du foncier, une difficulté à Mayotte qui se répercute dans tous les projets d'urbanisme. Une délibération du conseil municipal dans le village de Ouangani vient de permettre de donner des terrains pour construire la future station du Centre-Est.

Pour que tous ces projets sortent de terre, il faudra que toutes les communes fournissent du foncier au Sieam. "Nous mettons en œuvre le développement durable de l'île", affirme le président du syndicat, "une mini-station a une durée de vie inférieure à 10 ans, alors que les grosses stations durent entre 30 et 50 années".

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